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最高法院剛剛發布行政訴訟法司法解釋(附權威解讀+全文)

來源:未知 編輯:民生網 發布時間:2018-02-07 17:25
摘要:《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》,已于2017年11月13日由最高人民法院審判委員會第1726次會議討論通過,并于2月7日正式發布。

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱《行訴解釋》),已于2017年11月13日由最高人民法院審判委員會第1726次會議討論通過,并于2月7日正式發布。這部司法解釋是在黨的十九大勝利召開之際最高人民法院通過的又一部訴訟法的全面司法解釋,將對保障人民合法權益、推進法治政府建設、推動行政審判工作健康發展產生重要而深遠的影響。今天,最高人民法院召開新聞發布會,最高人民法院黨組副書記、副院長江必新就這部司法解釋的起草情況、主要內容和貫徹執行作了簡要介紹和說明。

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發布會現場

最高人民法院黨組副書記、副院長江必新介紹具體情況

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最高人民法院黨組副書記、副院長江必新

一、《行訴解釋》起草背景和指導思想

(一)起草背景

黨的十八大以來,各級人民法院在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標,堅持司法為民、公正司法,2012年以來共審理行政案件108.139萬件,辦理非訴行政執行案件118.7517萬件,有力保護了公民、法人和其他組織的合法權益,有力推動了法治政府建設。黨的十八大以來,特別是十八屆三中、四中全會對全面推進依法治國作出了整體部署,對人民法院行政審判工作提出了一系列新的要求。主要是嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約和監督、健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權和藐視法庭權威的行為、探索設立跨行政區劃法院、完善行政訴訟體制機制、合理調整行政訴訟案件管轄制度等等。黨的十九大將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容,對深化依法治國實踐作出全面部署,進一步提出建設法治政府,推進依法行政,嚴格規范公正文明執法,加強人權法治保障等等一系列目標,對人民法院行政審判工作提出了更高要求。在新的形勢下,有必要制定新的司法解釋,以更好地貫徹落實十八大、十九大提出的新要求、新精神。

2014年11月1日,第十二屆全國人大常委會第十一次會議通過了新修改的行政訴訟法,自2015年5月1日起施行。這次修改是自1989年行政訴訟法頒布以來的一次全面修改。新法當中新制度新規定較多,在司法實踐中還存在不同的理解和認識,需要通過司法解釋進一步統一、明確和細化。為了貫徹落實好新行政訴訟法,2015年4月20日,最高人民法院審判委員會第1648次會議通過了《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2015]9號,以下簡稱《適用解釋》)。由于《適用解釋》是針對新法的部分新制度、新條款的擇要式、配套式規定,條文內容較少,因此,沒有規定的部分仍然適用1999年11月24日最高人民法院審判委員會第1088次會議通過的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號,以下簡稱《若干解釋》)。這就造成了新舊司法解釋不能銜接甚至沖突條款并存的局面。在司法實踐中,地方人民法院對于如何正確適用新行政訴訟法、如何準確適用新舊司法解釋還存在不同的理解和做法,造成了法律適用的不統一,有必要制定一部全面的行政訴訟法司法解釋。

從2016年開始,最高人民法院正式啟動行政訴訟法司法解釋的起草工作。在起草過程中,我們廣泛征求和聽取了全國人大法工委、國務院法制辦、最高人民檢察院、三十余個部委、部分法院特別是中基層人民法院、鐵路運輸法院的意見建議,并先后在內蒙古、陜西、北京、南京、上海、沈陽等地開展了十余次調研活動。同時,我們高度關注行政訴訟理論研究成果,注意聽取行政法學界專家學者意見建議等。在充分溝通和討論的基礎上,確保司法解釋兼收并蓄、切實穩妥。在歸納、總結和研究分析各種意見的基礎上,經過多次修改,由最高人民法院審判委員會討論通過。

(二)指導思想

在起草過程中,我們始終堅持了以下指導思想:

——以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動指南。在制定司法解釋過程中,我們始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,始終把貫徹落實十八大、十九大精神擺在突出位置。新行政訴訟法的很多內容都體現了十八屆三中、四中全會的要求,司法解釋在這些方面要繼續鞏固和堅持。新行政訴訟法頒布后,十九大又提出了很多新的更高的要求,要將其作為司法解釋的政策依據,使行政訴訟制度能夠與時俱進,始終沿著中國特色社會主義法治道路前進。

——以人民為中心的發展思想為根本宗旨。堅持人民主體地位,踐行全心全意為人民服務根本宗旨,把人民對美好生活的向往作為司法解釋的目標。按照加強人權法治保障的要求完善和發展行政訴訟制度,切實保障人民群眾的訴訟權利,為人民群眾提供更便捷、更高效、更優質的司法救濟,不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求,切實保證人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

——以新行政訴訟法的規定為基本依據。新行政訴訟法為了解決過去長期存在的“立案難、審理難、執行難”的突出難題,回應人民群眾對新時代行政審判的新期盼和新要求,直面問題,作出很多符合中國國情和司法實際的新規定,其中很多具有體制機制改革的意義。這些新制度新規定能否落地生根,決定著行政審判在新的時代背景下,能否完成新的歷史使命。因此,我們在起草司法解釋過程中,不僅堅持解釋定位,堅持在法律規定的權限范圍內起草司法解釋,同時也充分運用司法智慧,確保新行政訴訟法的各項新制度可操作、可運行,以實現行政訴訟制度保障人民群眾合法權益、監督行政機關依法行政、解決行政爭議的基本宗旨。

——以推進依法行政為使命擔當。行政訴訟既是“民告官”的制度設計,也是監督促進行政機關依法行政,確保行政權規范運行的“制度籠子”。司法解釋突出行政行為合法性審查的原則,在追求法律效果、社會效果和政治效果相統一的同時,始終強調合法性審查原則不折不扣得到執行。

二、《行訴解釋》的主要內容

《行訴解釋》全文分為十三個部分,共163條。《行訴解釋》是對《若干解釋》《適用解釋》的修改、補充和完善。以下就《行訴解釋》的主要內容作一說明:

(一)明確行政訴訟受案范圍邊界,既要解決“立案難”痼疾,又要防止濫訴現象

根據行政訴訟法第2條的規定,公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益,有權向人民法院提起訴訟。這一規定明確了可訴行政行為的標準,但是比較原則,在司法實踐中難以準確把握。有的地方出現了對于可訴行政行為把握不準、錯誤理解立案登記和訴權濫用的現象。為了明確可訴行政行為的界限,保障行政訴訟救濟渠道的實效,保障當事人合法權益,結合司法實踐,《行訴解釋》增加規定了下列五種不可訴的行為:

一是,不產生外部法律效力的行為。對外性是可訴的行政行為的重要特征之一。行政機關在行政程序內部所作的行為,例如行政機關的內部溝通、會簽意見、內部報批等行為,并不對外發生法律效力,不對公民、法人或者其他組織合法權益產生影響,因此不屬于可訴的行為。

二是,過程性行為。可訴的行政行為需要具備成熟性。行政機關在作出行政行為之前,一般要為作出行政行為進行準備、論證、研究、層報、咨詢等,這些行為尚不具備最終的法律效力,一般稱為“過程性行為”,不屬于可訴的行為。

三是,協助執行行為。可訴的行政行為須是行政機關基于自身意思表示作出的行為。行政機關依照法院生效裁判作出的行為,本質上屬于履行生效裁判的行為,并非行政機關自身依職權主動作出的行為,亦不屬于可訴的行為。

四是,內部層級監督行為。內部層級監督屬于行政機關上下級之間管理的內部事務。司法實踐中,有的法律規定上級行政機關對下級行政機關的監督。例如《國有土地上房屋征收與補償條例》規定上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收補償工作的監督。有的當事人起訴要求法院判決上級人民政府履行監督下級人民政府的職責。法律法規規定的內部層級監督,并不直接設定當事人新的權利義務關系,因此,該類行為屬于不可訴的行為。

五是,信訪辦理行為。信訪辦理行為不是行政機關行使“首次判斷權”的行為。根據《信訪條例》的規定,信訪工作機構依據《信訪條例》作出的登記、受理、交辦、轉送、承辦、協調處理、監督檢查、指導信訪事項等行為,對信訪人不具有強制力,對信訪人的實體權利義務不產生實質影響,因此不具有可訴性。

(二)總結行政訴訟管轄改革成果,既要解決“訴訟主客場”的問題,又要遵循“兩便”原則

行政訴訟管轄改革,特別是跨行政區劃法院管轄改革,是十八屆四中全會決定解決“訴訟主客場”問題的重大決策,也是新行政訴訟法的重要規定。黨的十八屆四中全會提出,“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度,切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題”。新行政訴訟法第18條第2款規定,“經最高人民法院批準,高級人民法院可以根據審判工作的實際情況,確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”在司法實踐中,跨行政區劃法院改革已經取得重要突破。例如,2015年,北京市第四中級人民法院共受理以區縣政府為被告的一審行政案件1397件,占受理案件總數的73.8%。是2014年全北京市法院受理同類行政案件總數216件的6.5倍。2016年,該院受理一審行政案件2893件,比2015年又增長107.09%,達到2014年同類案件總數的13.4倍。為了進一步推動跨行政區劃法院管轄改革,《行訴解釋》根據上述政策法律依據,就跨行政區劃法院管轄改革以及需要履行的程序作了進一步明確,鐵路運輸法院等專門人民法院審理行政案件,應當執行行政訴訟法第18條第2款的規定。此外,為了解決司法實踐中個別當事人利用管轄權異議制度干擾行政訴訟的問題,《行訴解釋》明確規定了管轄異議處理程序制度。人民法院對管轄異議審查后確定有管轄權的,不因當事人增加或者變更訴訟請求等改變管轄,但違反級別管轄、專屬管轄規定的除外。《行訴解釋》同時明確了對于人民法院發回重審或者按第一審程序再審的案件,當事人提出管轄異議的、以及當事人在第一審程序中未按照法律規定的期限和形式提出管轄異議,在第二審程序中提出的,人民法院不予審查,確保提高行政訴訟效率。為了方便人民法院審理,方便當事人訴訟,《行訴解釋》對于涉及限制公民人身自由的行政強制措施,行政機關又采取其他行政強制措施或者行政處罰的,規定了原告可以行使選擇管轄權的制度。

(三)明確界定當事人資格,既要暢通救濟渠道,又要確保有限司法資源的效益最大化

行政訴訟法對于原告資格和被告資格的規定,有利于暢通救濟渠道,同時,為了確保有限司法資源得到充分利用,《行訴解釋》對原告和被告的訴訟主體資格也作了明確。在行政訴訟原告資格方面,根據行政訴訟法第25條第1款規定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權提起訴訟。這一規定強調了行政訴訟原告資格的標準為“與行政行為有利害關系”。《行訴解釋》主要在四個方面作了重點規定:一是,投訴舉報者的原告資格。在司法實踐中,投訴類行政案件等滋擾性案件數量激增。一些與自身合法權益沒有關系或者與被投訴事項沒有關聯的“職業打假人”“投訴專業戶”,利用立案登記制度降低門檻之機,反復向行政機關進行投訴。被投訴機關無論作出還是不作出處理決定,“職業打假人”等都會基于施加壓力等目的而提起行政訴訟。這些人為制造的訴訟,既干擾了行政機關的正常管理,也浪費了法院有限的司法資源,也使得其他公民正當的投訴權利受到影響。《行訴解釋》明確規定,為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的公民、法人或者其他組織具有原告主體資格。二是,債權人的原告資格。債權人原則上沒有行政訴訟原告主體資格,即債權人以行政機關對債務人所作的行政行為損害債權實現為由提起行政訴訟的,人民法院應當告知其就民事爭議提起民事訴訟,但行政機關作出行政行為時依法應予保護或者應予考慮的除外。三是,非營利法人的原告主體資格。即事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等非營利法人的出資人、設立人認為行政行為損害法人合法權益的,可以自己的名義提起訴訟。四是,涉及業主共有利益的原告主體資格。業主委員會對于行政機關作出的涉及業主共有利益的行政行為,可以自己的名義提起訴訟。業主委員會不起訴的,專有部分占建筑物總面積過半數或者占總戶數過半數的業主可以提起訴訟。

責任編輯:民生網
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